在長達11年的準備之后，美國交通運輸部(DOT)于9月17日正式發(fā)布了關于包機行業(yè)管理的最終規(guī)定，并宣布2019年2月14日起生效。

　　在過去的十年里，美國包機行業(yè)發(fā)展迅速，隨著包機經(jīng)紀人這一商業(yè)模式的普及，一些監(jiān)管上的漏洞也隨之出現(xiàn)。包機經(jīng)紀人在包機經(jīng)營過程中，充當直接航空承運人(DAC)和消費者之間的營銷人和聯(lián)絡人，但并不直接承擔包機的航空運輸。因而，包機經(jīng)紀人的概念和作用與傳統(tǒng)的間接航空承運人(IAC)相似，又不完全相同：間接航空承運人從直接航空承運人購買航空運輸服務，并將其轉(zhuǎn)售給消費者，而包機經(jīng)紀人不涉及運輸服務的銷售。

　　但在具體的市場經(jīng)營活動中，一些包機經(jīng)紀人面向消費者進行宣傳時，往往將自己的角色描述成包機直接承運人;同時，也有少部分包機經(jīng)紀人將自己的定位與常規(guī)意義上的間接航空承運人區(qū)分開來。

　　在這樣的情況下，消費者對于直接航空承運人、間接航空承運人、包機經(jīng)紀人的概念難以辨別，而行業(yè)內(nèi)對于包機經(jīng)紀人也缺乏明確的定義和有效監(jiān)管措施。對故意混淆消費者認知的包機經(jīng)紀人，交通運輸部雖然采取了一定程度的處罰措施，但很難起到根本的作用。

　　因此，為規(guī)范包機行業(yè)經(jīng)營活動、強化行業(yè)監(jiān)管水平和提升行業(yè)透明度、更好的保護消費者權益，交通運輸部出臺包機行業(yè)的有關管理規(guī)定顯得尤為必要。

　　包機行業(yè)監(jiān)管新規(guī)的擬定過程分為三個階段：早在2007年，交通運輸部在《聯(lián)邦公報》(FederalRegister)上發(fā)布了提議制定新規(guī)的提前通告(ANPRM);2013年9月30日，交通運輸部進一步發(fā)布了關于提議定制新規(guī)的聲明(NPRM)，提及擬議規(guī)則的主要內(nèi)容，并呼吁有關各界提出切實可行的意見;在2013年擬議規(guī)則的基礎上，結(jié)合美國旅行社協(xié)會(ASTA)、國家航空運輸會(NATA)等多方面建議，交通運輸部最終出臺了這一包機行業(yè)監(jiān)管規(guī)定。

　　在2013年交通運輸部的提議中，擬議規(guī)則主要涉及以下四個方面內(nèi)容：建議明確將包機經(jīng)紀人定義為新一類的間接航空承運人，建立包機經(jīng)紀人信息披露準則、明確包機經(jīng)紀人的行為規(guī)范，并就是否建立注冊登記制度征求意見;建議設立空中的士(Air Taxis)、通勤航空公司(Commuter Air Carriers)有關信息披露制度，明確空中的士、通勤航空公司的行為規(guī)范;建議對1983年第81-1-36號法案進行修改，對空中救護可作為間接航空承運人從事航空運輸銷售的許可進行永久性豁免，并提議對空中救護服務采取與包機經(jīng)紀人相同的行為規(guī)范，但包機經(jīng)紀人的信息披露制度不適用于空中救護服務。建議重新定義和聯(lián)邦政府簽訂合約的包機運輸行為，將其歸屬于公共運輸領域，并歸交通運輸部統(tǒng)籌管理。

　　綜合各方面建議，交通運輸部近日公布的最終規(guī)則通過并進一步豐富了以上提議中的1、2兩條提案，但沒有通過3、4兩條，即對此前有關規(guī)定不作任何更改。因此，空中救護服務、與聯(lián)邦政府簽約的包機運輸不受新規(guī)信息披露制度以及行為規(guī)范的限制。針對行業(yè)亂象，監(jiān)管規(guī)定將包機經(jīng)紀人定義為一類新的間接航空承運人，以消除現(xiàn)有的監(jiān)管障礙，并設立了一系列信息披露制度和行為規(guī)范，其主要內(nèi)容如下：

1 、包機經(jīng)紀人

　　1.1 定義

　　規(guī)定中，包機經(jīng)紀人是指作為間接航空承運人、外國間接航空承運人或者善意代理人，通過直接航空承運人途徑持有、銷售或安排單一實體包機運輸服務(Single Entity Charters air transportation)的個人或企業(yè)實體。簡而言之，交通運輸部將包機經(jīng)紀人定義為一類新的間接航空承運人，并將包機經(jīng)紀人擴大到善意代理人(Bona Fide Agents)范疇。

　　其中，善意代理人是指作為單一實體承租人(Single Entity Charters)或者直接航空承運人的委托人，代表單一實體承租人尋找相匹配的包機服務、或者代表直接航空承運人尋找單一實體承租人的個人或者企業(yè)實體。

　　規(guī)定首次明確將個人旅客自發(fā)組織形成的團體納入“單一實體承租人”的概念，單一實體承租人即除個人旅客自發(fā)組織形成團隊的情況以外，以個人或公司作為整體承租飛機并承擔飛行的全部費用，而非單個乘客直接或間接的支付自己的機票等費用。這也意味著包機經(jīng)紀人可以從事面向個體組團的包機運輸服務，但僅限于不超過60座、最大載重不超過18000磅的小型飛機。

　　根據(jù)規(guī)定，包機經(jīng)紀人有權自由選擇自身定位于委托人或是代理人，并且，交通運輸部暫不設立包機經(jīng)紀人注冊登記機構，僅通過信息披露和行為規(guī)范對包機經(jīng)紀人進行管理。

　　1.2 信息披露準則

　　在與承租人運輸簽訂協(xié)議之前，包機經(jīng)紀人須向承租人披露包機直接承運人名稱、包機經(jīng)紀人在該包機運輸服務中承擔的角色、以及包機經(jīng)紀人的保險情況;根據(jù)承租人要求，包機經(jīng)紀人有義務在簽訂協(xié)議前，向承租人披露包機經(jīng)紀人與包機直接承運人是否存在必然關系、承租人需支付給包機經(jīng)紀人的以及通過包機經(jīng)紀人支付的費用、需承租人直接承擔的第三方費用信息。

　　1.3 行為規(guī)范

　　包機經(jīng)紀人發(fā)布的所有招攬材料、廣告、網(wǎng)頁，應明確其作為包機經(jīng)紀人，而不是直接航空承運人的身份，所宣傳的航空服務應由獲得適當許可的直接承運人提供。航空器上直接航空承運人有顯著標識的前提下，可以顯示包機經(jīng)紀人的名稱和標識，但廣告信息以避免誤導消費者為基本原則。此外，規(guī)定嚴禁對飛行市場、航線、飛機型號、飛行員資質(zhì)等有關信息作虛假性描述。

2 、空中的士、通勤航空公司

　　2.1 信息披露準則

　　如果包機由其他直接承運人實際運營，在與承租人簽訂協(xié)議前，空中的士、通勤航空公司須向承租人披露實際直接承運人名稱，以及空中的士、通勤航空公司本身在運輸服務中所承擔的角色，如作為承租人的代理人，或?qū)嶋H直接承運人的代理人。根據(jù)承租人要求，空中的士、通勤航空公司有義務向承租人披露該直接承運人與實際承運人的關系、承租人需支付給該直接承運人的以及通過該直接承運人支付的費用、由承租人直接承擔的第三方費用信息。

　　2.2 行為規(guī)范

　　在商業(yè)場所、營業(yè)場所、飛機及任何其他地方使用或允許使用包機經(jīng)紀人的名稱、宣傳語，以及任何與空中的士或通勤航空公司的名稱有關縮寫等信息，應以避免誤導消費者為基本原則。此外，規(guī)定嚴禁對飛行市場、航線、飛機型號、飛行員資質(zhì)等有關信息作虛假性描述。

　　包機經(jīng)紀人可能被視為受規(guī)則影響最大的群體，但規(guī)定并未對包機經(jīng)紀人設置任何準入限制，甚至不設立登記注冊制度，因而新規(guī)對這些小型實體的收入利潤的影響作用有限。

　　此前，聯(lián)邦機構也就其監(jiān)管措施對小型實體的影響進行了評估分析，結(jié)果表明，擬議規(guī)則不會對小型實體產(chǎn)生大規(guī)模的經(jīng)濟影響。而相對擬議規(guī)則，最終規(guī)則僅取消了適用于空中救護服務以及與聯(lián)邦政府簽訂協(xié)議的運輸服務的適用規(guī)定。這些規(guī)定的取消并不對此規(guī)則的分析和評估造成實質(zhì)性地改變，因此可以認為這項包機行業(yè)管理新規(guī)不會對業(yè)內(nèi)小型實體產(chǎn)生大規(guī)模的經(jīng)濟影響，但對美國包機行業(yè)的規(guī)范化管理、對消費者保護具有重要意義，也不失為其他國家包機行業(yè)管理的參考對象。

　　概言之，包機管理規(guī)定是一項有力的監(jiān)管措施。通過將包機經(jīng)紀人視為一類新的間接航空承運人，消除了現(xiàn)有的監(jiān)管障礙，并首次允許包機經(jīng)紀人以委托人身份提供包機運輸服務。規(guī)定正式允許包機經(jīng)紀人從事包機運輸服務的銷售業(yè)務，包機經(jīng)紀人作為委托人開展業(yè)務的機會成本降低，進而包機經(jīng)紀人的總體運營成本也將減少。但包機經(jīng)紀人在運輸服務中可自由選擇委托人或代理人的身份，因此運營成本的降低難以具體量化。

　　而另一方面，通過規(guī)范包機經(jīng)紀人的行為和信息披露，消費者可以獲得更準確和透明的交易信息，有助于行業(yè)的長足發(fā)展。

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